Qu’est-ce que l’Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE) ?

jeudi 15 août 2013, par CADTM

Pour bénéficier d’un allègement de dette dans le cadre de l’initiative PPTE, les étapes sont nombreuses et exigeantes, et nécessitent un temps démesurément long. Un vrai parcours du combattant soumis au drill néolibéral.

Tout d’abord, les pays susceptibles d’y prétendre doivent, selon le FMI, « avoir un degré d’endettement intolérable » et « établir des antécédents positifs dans la mise en œuvre de réformes et de bonnes politiques économiques au moyen de programmes appuyés par le FMI et la Banque mondiale ». Le pays concerné par cette initiative doit d’abord signer un accord avec le FMI afin de mener pendant une période de trois ans une politique économique approuvée par Washington. Cette politique s’appuie sur la rédaction d’un Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Ce document, assez long à rédiger, est intérimaire dans un premier temps. Il présente la situation économique du pays et doit préciser dans le détail la liste des privatisations, les mesures de dérégulation économique permettant de générer des ressources pour le remboursement de la dette d’une part, et comment, d’autre part, les fonds résultant de allègement seront utilisés, notamment pour lutter contre la pauvreté. On voit la contradiction que le DSRP fait porter par le pays concerné, puisque les mesures imposées provoquent en fait une misère galopante pour la plupart des personnes.

Officiellement, le DSRP doit être rédigé « selon un vaste processus participatif », en collaboration avec la société civile locale. Cependant, nombreux sont les exemples attestant que la consultation de la société civile fut très parcellaire et sélective, beaucoup d’organisations n’ayant pas les moyens techniques ou financiers de peser sur les discussions, notamment celles établies hors de la capitale. D’autres, au contraire, étaient créées par des proches du pouvoir pour porter la parole officielle et profiter de quelques crédits alléchants. Les pressions furent souvent intenses pour parvenir rapidement à la signature d’un accord sans provoquer de remous, et en général, la consultation fut bâclée pour permettre aux institutions internationales et aux dirigeants africains de parvenir à leurs fins, comme le confirme le PNUD : « Prenons l’exemple du Burkina Faso, où la participation à l’initiative PPTE et à la stratégie de réduction de la pauvreté a pris la forme d’une réunion d’une heure et demie entre donateurs et organisations de la société civile [1]. »

Ainsi l’ajustement structurel a tout fait pour se parer de la caution de la société civile et affaiblir ses critiques face aux mesures économiques qui étaient mises en place. Ce qui ressort surtout de cette consultation factice, c’est que les mouvements sociaux ont été invités à se prononcer sur l’affectation de quelques fonds bien modestes, mais les promoteurs de l’initiative PPTE ont pris soin de ne pas leur laisser la possibilité de remettre en cause l’organisation générale de l’économie. Les leviers de décision sont restés aux mains des institutions internationales, qui n’ont pas cédé un pouce de terrain.

« Un examen détaillé des mesures macroéconomiques et d’ajustement structurel figurant dans les DSRP permet de constater qu’il n’y a pas de remise en cause fondamentale des conseils formulés dans le cadre de ce que l’on appelle le Consensus de Washington. »
Cnuced, De l’ajustement à la réduction de la pauvreté : qu’y a-t-il de nouveau ?, 26 septembre 2002

À l’issue de ces trois ans de réformes inspirées de l’ajustement structurel, arrive le « point de décision », afin de déterminer si la dette du pays demeure insoutenable ou non. Par quel moyen ? Les institutions internationales ont alors décidé – arbitrairement – d’un critère d’insoutenabilité. L’adjectif « arbitraire » s’impose effectivement : le critère principal pour passer à l’étape suivante n’a mathématiquement aucun sens ! En effet, le quotient de la valeur actuelle nette [2] de la dette par le montant annuel des exportations doit être supérieur à 150%, ce qui est absurde car on compare alors un stock de dette (accumulé depuis des années) avec un flux annuel de capitaux, qui plus est concernant les exportations qui ne rentrent pas toutes, loin de là, dans la poche de l’État en question [3].

Une fois le point de décision atteint, le FMI et la Banque mondiale utilisent donc ce critère pour décider si la dette du pays est insoutenable ou non. Quatre pays (Angola, Kenya, Vietnam, Yémen) ont alors appris que l’initiative PPTE ne les concernait plus : leur dette est jugée soutenable, donc ils ne profiteront pas d’allègement spécifique à l’initiative PPTE. Si on enlève aussi le Laos et la Birmanie qui ont refusé d’intégrer l’initiative, l’initiative n’a très vite concerné que 36 pays.

Ces pays rescapés doivent alors continuer à établir des réformes économiques demandées par le FMI et la Banque mondiale, pendant une période variant officiellement entre un et trois ans. Le DSRP doit devenir définitif et correspondre aux desiderata des institutions internationales. Car bien sûr, ce sont elles qui proclament l’arrivée du « point d’achèvement », où les allègements de dette sont délivrés. Ces allègements sont calculés pour qu’à terme, la dette redevienne soutenable. Théoriquement, le quota considéré doit repasser sous le seuil de 150%.

« La dette, c’est le diable qui a inventé ça. Allez vous promener en Afrique et demandez où se trouve la dette ! La dette qu’on nous réclame, personne ne sait où elle est passée. La dette est pire que le sida. Le sida, au moins, il y a des perspectives, alors que la dette... Les générations futures sont condamnées à payer, même pas le principal de la dette mais ses intérêts. Moi, la dette, je n’en parle pas parce que je sais qu’on ne l’effacera pas. On bricole, on rééchelonne, on grappille des miettes : c’est comme donner de l’aspirine à un malade du cancer. »
Abdoulaye Wade, président du Sénégal, in Libération, 24 juin 2002

La part de la dette due aux pays du Club de Paris est alors réduite de la manière suivante : les crédits APD (contractés à un taux inférieur au taux du marché) sont rééchelonnés sur 40 ans dont 16 de grâce [4] ; les crédits dits « commerciaux » ou « non APD » sont annulés à hauteur de 90%, la part restante étant rééchelonnée au taux de marché sur 23 ans dont 6 de grâce. Les autres créanciers bilatéraux (pays hors Club de Paris comme les pays du Golfe ou des pays émergents) et les créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement, etc.) doivent compléter ce dispositif afin de rendre la dette soutenable. Certains pays riches, dont la France, ont accordé des allègements additionnels, allant jusqu’à 100% d’annulation dans le cas des crédits commerciaux. Selon le discours officiel, à ce moment-là, le problème de la dette est définitivement réglé.

Dans les faits, il n’en est rien. L’initiative PPTE s’est révélée être un fiasco. Un bilan complet s’impose, car de nombreux citoyens, surtout au Sud, pensent que l’initiative PPTE est davantage un problème qu’une solution pour les pays endettés…

L’initiative PPTE a-t-elle atteint son but ?

Suffit-elle pour autant à rendre la dette soutenable pour les pays concernés ? Dès 2004, la Cnuced est venue apporter une réponse négative :

« Un consensus semble désormais se dégager sur le fait que l’initiative PPTE et les diverses mesures adoptées par le Club de Paris n’ont pas permis de mettre un terme au surendettement de nombreux pays africains. Le fait que même les pays qui ont atteint (ou sont en passe d’atteindre) le "point d’achèvement" afficheront bientôt un endettement non viable apporte de l’eau au moulin des critiques formulées concernant l’inadaptation des critères appliqués dans l’analyse de la viabilité de l’endettement. En outre, le fait que plusieurs pays surendettés d’Afrique ne peuvent bénéficier d’un allégement de leur dette au titre de l’initiative PPTE traduit le manque d’objectivité des critères d’admissibilité. [...] Selon la propre analyse du FMI et de la Banque mondiale, certains pays arrivés au point d’achèvement (notamment l’Ouganda) affichent actuellement des ratios d’endettement insoutenables tels que définis au titre de l’initiative PPTE. Cela s’explique par diverses raisons, notamment par la chute brutale des prix des produits de base depuis la fin des années 90 jusqu’au début 2002, par des hypothèses trop optimistes en matière de croissance économique et d’exportations et, dans certains cas, par de nouveaux emprunts. »
Cnuced, Le développement économique en Afrique. Endettement viable : Oasis ou mirage ?, septembre 2004
« Pour un club de créanciers, la soutenabilité de la dette est un objectif essentiel, car elle permet de maximiser dans la durée la probabilité que la dette sera intégralement repayée et que des relations normales et mutuellement fructueuses pourront être établies et se développer dans la durée. Elle est donc fondamentalement affaire non de générosité, mais d’intérêts communs par la solidarité. »
Michel Camdessus, déclaration lors du 50e anniversaire du Club de Paris, 14 juin 2006

[1Voir PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2002.

[2La valeur actuelle nette (VAN) de la dette est le stock total de la dette recalculé en tenant compte du fait que certains prêts ont été contractés à taux réduit. Inférieure à la valeur nominale, cette VAN calcule la valeur qu’aurait la dette si elle avait été contractée entièrement au taux du marché tout en pesant autant sur les finances du pays.

[3Pour être complets, signalons que certains pays très pauvres sont particulièrement ouverts et ont un montant annuel d’exportations élevé. Malgré un surendettement important, leur dette pourrait être considérée comme soutenable selon le critère choisi. Pour élargir l’initiative à ces pays, on a ajouté un autre critère : pour les pays ayant un rapport exportations/PIB supérieur à 30% et un rapport recettes budgétaires/PIB supérieur à 15% (pour s’assurer que le niveau de recettes mobilisées est satisfaisant), le critère choisi pour l’insoutenabilité de la dette est un ratio valeur actuelle de la dette sur recettes budgétaires supérieur à 250%. C’est ce critère qui a notamment permis de déclarer éligibles à l’initiative PPTE la Mauritanie, le Sénégal et le Ghana.

[4Cela signifie que les paiements seront exigés sur 24 ans, entre la 17e et la 40e année. Cela arrange bien des gouvernements qui savent que dans 16 ans, ils ne seront sans doute plus en poste…